Drept MD

Acasă » Articole Premium » CODUL ADMINISTRATIV – ÎNTRE LEGE FERENDA SAU GAFĂ LEGISLATIVĂ (sau despre încercarea disperată de a codifica dreptul administrativ (II) 

CODUL ADMINISTRATIV – ÎNTRE LEGE FERENDA SAU GAFĂ LEGISLATIVĂ (sau despre încercarea disperată de a codifica dreptul administrativ (II) 


Vom statua în continuare asupra art. 11 a Codului Administrativ, care clasifică actele administrative, după criteriul favorabilităţii, criteriu care este cel puţin o novaţie destul de stranie pentru legiuitor.

Nu ne vom referi la criteriul de clasificare, ori acest lucru nu ne-ar interesa prea mult deocamdată, atât timp cât Codul menţionează că actul administrativ defavorabil este unul care „…afectează drepturile/interesele legitime ale persoanei…”. Ori, din conţinutul normei art. 11 alin. (1), legiuitorul permite unei autorităţi administrative să emite acte normative care încalcă drepturile persoanei, el prezumându-se a fi unul veritabil din punct de vedere legal, atât timp cât aceasta nu l-a contestat în instanţa de judecată ori autoritatea emitentă nu l-a abrogat.

Recunoaşterea la viaţă a unui act administrativ de natură să încalce drepturile unei persoane este interzisă, ori legiuitorul creează o practică destul de periculoasă la acest capitol. Este oportun a aminti în contextul celor enunţate că, potrivit art. 1 alin. (3) al Constituţiei RM, Republica Moldova este un stat de drept, democratic, în care demnitatea omului, drepturile şi libertăţile lui, libera dezvoltare a personalităţii umane, dreptatea şi pluralismul politic reprezintă valori supreme şi sînt garantate.

Viaţa unei asemenea norme juridice va crea premise pentru ca o autoritate publică să emite acte normative contrar drepturilor şi intereselor legale ale persoanei, iar solicitarea de anulare a unui astfel de act normativ prin intermediul instanţei de judecată va dura în timp şi spaţiu, existând astfel probabilitatea ca actul juridic să-şi producă efecte atât timp cât va dura procesul de judecată – asta ar fi doar unul dintre cazurile negative care ar putea avea loc, prin implementarea unei astfel de norme.

Alin. (2) al aceluiaşi articol, încalcă şi mai grav normele de drept, încercând de fapt, o deghizare şi denaturare a  adevăratelor consecinţe care se pot produce. Astfel, „terţii ale căror drepturi sunt afectate de actul administrativ individual, nu sunt destinatarii acestuia…”. În speţă, susţinem contrariul. Este adevărat, actul administrativ poate avea ca şi un unic destinatar, însă din perspectiva răsfrângerii efectelor juridice pe care acesta le poate produce, inclusiv asupra terţilor, actul administrativ va fi opozabil şi acestora, în cele din urmă devenind şi ei destinatari ai actului respectiv.

Sub aspectul contractului administrativ (art. 13 al Codului), nu vom statua asupra necesităţii uneia sau altei definiţii, însă câteva aspecte totuşi se cer ilustrate.

La fel ca şi în materia contractelor private, şi domeniul contractelor  administrative  este  marcat  de  principiul  libertății  contractuale,  dar,  în  materia contractelor  administrative,  se consacră  principiul  conform  căruia  libertatea  contractuală  este  subordonată principiului priorității interesului public. Acest aspect trebuie să stea şi la baza soluționării litigiilor derivate din contracte administrative[1].

După cum s‐a remarcat în literatura de specialitate[2], materia contractelor administrative, marcată de principiul priorității interesului public, suferă un cert dezavantaj față de contractele private,  fiind supusă unor  formalități şi cerințe suplimentare, astfel că s‐a căutat ca la nivel  legislativ  să  fie  consacrată  o  structură  hibridă  care  să  îmbine  libertatea  contractuală  cu necesitatea protejării interesului public.

Deşi intens promovată, ideea contractului administrativ şi a protejării interesului public, nu poate servi ca motiv pentru prevalarea interesului public în raport cu o parte contractuală privată, ori, aşa cum spusesem anterior, interesul public este o noţiune mult prea generică, ce nu poate fi definită, precum şi ambele părţi la contract, sunt obligate să se poarte cu bună credinţă şi să respecte forţa obligatorie a contractului, cu atât mai mult cu cât, în contractul de achiziţii publice spre exemplu (asupra căruia tot se statuează că ar fi un contract administrativ), părţile nu stipulează faptul că acestea ar acţiona, ca mandatar, în numele şi în interesul public, dar nici legea nu o face.

Articolul 15 reprezintă de asemenea, o lacună, cel puţin în materia întinderii obligaţiilor şi efectelor juridice asupra persoanelor, ori alin. (1) menţionează că operaţiunile administrative sunt manifestări de voinţă sau activităţi ale autorităţii publice care nu produce ca atare efecte juridice. Este eronată voinţa legiuitorului în acest sens, ori, manifestarea de voinţă deja este producătoare de efecte juridice, ea fiind un element cheie al consimţământului, dat în vederea încheierii ori săvârşirii unui act juridic. Activităţile autorităţii reprezintă acte sau fapte subsidiare, care dau naştere la adoptarea sau abrogarea unor acte administrative, la caz, cea din urmă circumstanţă reprezentând efectul juridic scontat.

În privinţa alin. (2) al art. 15, opinăm faptul că, actele administrative şi operaţiunile administrative sunt acte, deşi indisolubil legate între ele, totuşi pot fi atacate separat, contrar voinţei legiuitorului, ori, operaţiunea administrativă poate exceda cadrul normativ, pe când actul normativ poate urmări o conduită conformă legii.

Art. 26 al Codului, care se referă la limba de procedură, nu reflectă de fapt nimic, menţionând că limba de procedură este cea prevăzută de legislaţie. Care legislaţie? Civilă, de procedură civilă, penală, CtEDO sau altă legislaţie? Nu este clar, fiind o reglementare echivocă, de natură să dea naştere la interpretări multiple.

Cât priveşte natura juridică a art. 27, care ţine de „termenul rezonabil”, sunt necesare anumite precizări. Caracterul rezonabil al duratei procedurii trebuie să fie apreciat în lumina circumstanţelor cauzei şi cu trimitere la următoarele criterii: complexitatea cauzei, comportamentul reclamantei şi al autorităţilor competente, precum şi miza litigiului pentru reclamant.

În acest sens, articolul 6.1 al Convenţiei pentru Apărarea Drepturilor Omului şi Libertăţilor Fundamentale prevede dreptul oricărei persoane la judecare în mod echitabil, în mod public şi într-un termen rezonabil a cauzei sale. CEDO a declarat în cauza Stogmuller c. Austriei că examinarea într-un termen rezonabil a fiecărei cauze reprezintă o garanţie procesuală, scopul căreia este de a proteja toţi justiţiabilii împotriva duratei excesive a procedurii. Asemenea dispoziţie subliniază că, justiţia nu trebuie să fie înfăptuită cu o întîrziere care ar putea compromite eficienţa şi credibilitatea sa. Convenţia statuează exigenţa examinării într-un termen rezonabil atît pentru cauzele civile, cît şi penale.

Jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, în cauzele împotriva Moldovei din ultimii ani (în particular 2005-2010), constată existenţa unei probleme sistemice în domeniul executării hotărîrilor instanţelor judecătoreşti naţionale, mai ales în situaţiile în care debitorul obligaţiei este o autoritate publică locală şi, în special, atunci cînd aceasta urmează să asigure creditorul cu spaţiu locativ. În astfel de situaţii, în lipsă de reglementări legale clare cu privire la un remediu naţional efectiv, cetăţenii Republicii Moldova se adresează direct la CEDO. În consecinţă, lipsa unei judecăţi echitabile la nivel naţional în acest sens, generează obţinerea de compensaţii acordate de Curte. Acest fapt, însă, presupune că Statul nu-şi onorează pe deplin obligaţia derivată din art. 13 al Convenţiei Europene pentru Apărarea Drepturilor Omului şi Libertăţilor Fundamentale – instituirea unui remediu intern efectiv pentru apărarea drepturilor protejate de Convenţie, fapt constatat inclusiv prin hotărîrea pilot Olaru şi alţii versus Moldova, prin care se expune categoric necesitatea remedierii de către stat a acestei carenţe.

Un alt exemplu pentru termenul rezonabil îl regăsim şi în Hotărârea Curţii Constituţionale[3], care menţionează că, în temeiul Legii finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar-fiscale nr.181 din 25 iulie 2014, executarea silită a hotărârilor judecătoreşti împotriva statului, inclusiv a celor privind repararea de către stat a prejudiciului cauzat prin încălcarea dreptului la judecarea în termen rezonabil a cauzei sau a dreptului la executarea în termen rezonabil a hotărârii judecătoreşti, este posibilă doar după expirarea termenului de 6 luni (conform ultimilor modificări, termenul este de 3 luni) de la data rămânerii irevocabile a hotărârii.

Astfel, legiuitorul a acordat statului un termen de grație de 6 luni pentru executarea benevolă a acestor hotărâri. Abia după expirarea acestui termen, creditorul poate solicita executorului judecătoresc inițierea executării silite[4].

Curtea a acceptat argumentele autorităţilor că anumite măsuri pot fi necesare în vederea menţinerii echilibrului bugetar între cheltuieli şi venituri publice, care pot fi considerate ca urmărind un scop de utilitate publică. Aceste măsuri au ca finalitate protecţia patrimoniului instituţiilor publice, ca o premisă indispensabilă a desfăşurării activităţii lor în condiţii optime şi, prin aceasta, a îndeplinirii atribuţiilor ce le revin ca parte integrantă a mecanismului statului. Astfel, chiar dacă afectează celeritatea procedurii, aceste măsuri urmăresc găsirea resurselor necesare pentru executarea obligaţiilor.

În acest context, Curtea a reținut că, în jurisprudenţa sa (Hotărârea din 7 mai 2002, pronunţată în cauza Burdov împotriva Rusiei), Curtea Europeană a statuat că, deşi o autoritate statală nu ar putea să invoce lipsa de lichidităţi pentru a justifica refuzul de a executa o condamnare, în mod excepţional, se admite că o întârziere în executare ar putea fi justificată de circumstanţe speciale, chiar dacă regula este aceea a executării într-un termen rezonabil. Această întârziere nu trebuie să se eternizeze, astfel încât să aducă atingere substanţei înseşi a dreptului protejat de art. 6 paragraful 1 din Convenţia Europeană.

Curtea a reținut că, în viziunea Curții Europene, executarea unor hotărâri judecătoreşti obligatorii și executorii care implică achitarea unor despăgubiri băneşti de către autoritățile statului nu este considerată ca fiind o procedură complexă.

Curtea a menționat că persoana care a obţinut o hotărâre judecătorească împotriva statului nu trebuie în mod necesar să inițieze o procedură de executare forțată pentru a obține satisfacție. În acest sens, Curtea a subliniat necesitatea ca, în virtutea obligațiilor pozitive, statul să execute hotărârile în care are calitatea de debitor fără o intervenție a executării silite din partea executorului judecătoresc.

Curtea a observat că, din cadrul legal în vigoare, rezultă că termenul de grație de 6 luni este aplicabil tuturor categoriilor de creanțe împotriva statului, inclusiv creanţelor rezultate din aplicarea Legii 87/2011. Având în vedere faptul că celelalte categorii de creanțe împotriva statului nu fac obiectul prezentei excepții, Curtea nu s-a pronunțat în privința constituționalității termenului de grație de 6 luni, rezervându-și dreptul de a se pronunța ulterior.

În contextul celor enunţate anterior, consider că art. 27 al Codului trebuia să conţină prevederi cu privire la termenul rezonabil, mai desfăşurate sau, după caz, să includă anumite termene speciale de prescripţie.


[1] OLIVIU PUIE, Contractele administrative în contextul noului Cod civil şi al noului Cod de procedură civilă. Editura Universul Juridic Bucureşti 2014, p. 7.

[2]   A.  Tabacu,  A.  Singh,  Recentele modificări ale O.U.G. nr. 34/2006, un temei pentru reorientarea contractelor administrative spre libertatea contractuală,  în  Revista  Transilvană  de  Ştiințe  Administrative  nr. 1 (28)/2011, p. 167.

[3] Pentru conformitate: http://www.constcourt.md/libview.php?l=ro&idc=7&id=909&t=/Media/Noutati/Executarea-hotararilor-judecatoreti-definitive-impotriva-statului-este-obligatorie-in-termen-rezonabil/

[4] Ibidem.

%d blogeri au apreciat asta: