Drept MD

Acasă » Cursuri universitare » Drept Constituţional » CAPITOLUL 19. INSTITUŢIA OMBUDSMANULUI ÎN REPUBLICA MOLDOVA

CAPITOLUL 19. INSTITUŢIA OMBUDSMANULUI ÎN REPUBLICA MOLDOVA


1. Consideraţii generale privind apariţia instituţiei ombudsmanului

Etimologic, termenul “ombudsman” derivă din legislaţia embrionară a vechilor triburi germanice[1]. În cazul comiterii unei fapte care contravenea intereselor comunităţii, ei aplicau două categorii de pedepse: sau comunitatea îl declara pe vinovat în afara legii, şi atunci oricine îl putea ucide, pentru că îndeplinea astfel voinţa comunităţii, sau, cu timpul, familia celui vinovat era obligată să achite familiei victimei o sumă de bani, drept despăgubire, sau amendă. Deoarece perceperea acestei amenzi de către unul din membrii familiilor implicate ar fi dus neapărat la noi violenţe, în acest scop a fost numită o persoană neutră, numită ombudsman. În vechiul limbaj germanic, om-buds-man înseamnă cel care încasează amenda (“om”- despre, ”bud”- mesager care percepe amenda).[2]

Scurt istoric al instituţiei ombudsmanului. Deşi istoria nu cunoaşte instituţii identice cu instituţia ombudsmanului contemporan, din cele mai vechi timpuri au existat funcţionari cu atribuţii asemănătoare. Majoritatea statelor la baza creării instituţiei ombudsmanului au luat modelul Suediei.

La baza adoptării Constituţiei suedeze din 1809 a stat teoria lui Montesque despre separarea puterilor. Potrivit dispoziţiilor constituţionale, ombudsmanul este însărcinat cu exercitarea controlului respectării legilor de către funcţionari şi instanţele judecătoreşti.

Pentru ca să echilibreze împuternicirile regelui cu împuternicirile parlamentului, parlamentului i s-a acordat dreptul de a alege Comisarul parlamentar special (ombudsmanul).[3]

Actele constituţionale ce erau în vigoare în Suedia în anul 1809 au creat instituţia ombudsmanului sub denumirea Riskens standers justieombudsman. Mai târziu, când a început să funcţioneze parlamentul bicameral, această denumire s-a schimbat în justitieombudsman.

În prezent, în baza Constituţiei suedeze din 6 martie 1974, capitolul XII, articolul 6, Rikstagul alege unul sau mai mulţi ombudsmeni în scopul supravegherii respectării din partea organelor de stat a legilor şi actelor normative.

În Suedia apărarea drepturilor cetăţeanului în relaţiile cu statul este unul din aspectele fundamentale ale sistemului legislativ. Ombudsmanul este, în acest context, garanţie eficientă împotriva abuzurilor sistemului judiciar şi ale administraţiei publice. În prezent în Suedia există două categorii de ombudsmeni:

– ombudsmeni parlamentari (care au competenţă naţională);

– ombudsmeni specializaţi.[4]

     2. Natura juridică a instituţiei ombudsmanului

Organizarea şi funcţionarea instituţiei ombudsmanului a deschis un nou capitol în relaţia stat şi cetăţean, guvernanţi şi guvernaţi, aceasta în sistemul de drept al statelor civilizate considerându-se un mecanism de mare valoare în domeniul protecţiei drepturilor omului şi consolidarea acţiunilor legale ale organelor puterii executive.[5]

Ombudsmanul („cel ce pledează pentru altul”), adoptat de limbajul universal, este o instituţie recunoscută de constituţie sau de o lege a organului legislativ competent, condusă de o persoană independentă, care răspunde de actele sale în faţa Parlamentului; examinează plângerile cetăţenilor şi acţionează din proprie iniţiativă pentru a apăra legalitatea actelor juridice sau administrative, face recomandări ori sugestii şi face publice informări anuale[6].

În Portugalia, Franţa, Danemarca, Irlanda, România, Rusia, Ucraina, Georgia există un singur ombudsman, în alte ţări sunt mai mulţi (Austria, Suedia, Australia).

În prezent ombudsmanul desemnează simbolul unui stat democratic, esenţa căruia exprimă dezvoltarea bunăstării cetăţeanului, apărarea libertăţilor individuale şi supravegherea birocraţiei administrative pentru ca aceasta să trateze echitabil toţi cetăţenii.

Din punctul de vedere al cetăţeanului, ombudsmanul reprezintă o persoană cu funcţie de răspundere la care se poate adresa oricine, când nu este de acord sau este nemulţumit de hotărârea administraţiei, de modul de soluţionare a unor probleme, precum şi în cazul în care nu este satisfăcut de acţiunile şi activitatea funcţionarilor aparatului de stat[7].

Astfel, principala funcţie a ombudsmanului este funcţia de protecţie, de apărare a drepturilor şi libertăţilor cetăţeneşti, ceea ce determină poziţia lui ca parte a sistemului de ordine legală. Pentru această instituţie e caracteristic faptul că ea există în limitele parlamentarismului şi este orientată spre a efectua supravegherea, controlul unei activităţi bine determinate a organelor de stat. Deci ombudsmanul nu reprezintă nici un organ al puterii legislative sau al puterii executive, nici un organ al puterii judecătoreşti şi nici nu le substituie. Instituţia ombudsmanului face parte din organele superioare de stat, o importantă trăsătură a ei fiind independenţa.

Ombudsmanul are funcţiile:

– de supraveghere a respectării drepturilor fundamentale ale omului şi a legalităţii;

– de cercetare şi de control a administraţiei publice;

– de mediere sau de sugerare a unor noi măsuri legale;

– de sancţionare sau de penalizare a autorităţilor care îi îngreunează activitatea.

Natura juridică a instituţiei avocatului parlamentar din Republica Moldova se aseamănă cu natura instituţiei Ombudsmanului din celelalte ţări ale lumii, fiindcă instituţia avocatului parlamentar are sarcini similare instituţiei Ombudsmanului din statele în care există această instituţie.

Instituţia avocatului parlamentar (ombudsmanului) este o instituţie consacrată în Constituţie sau lege, activează în cadrul Centrului pentru Drepturile Omului din Republica Moldova care este condus de unul din cei trei avocaţi parlamentari, egali în drepturi, apără spiritul legii, răspund de actele sale în faţa Parlamentului, examinează plângerile cetăţenilor şi acţionează din proprie iniţiativă – constituie un simbol al statului democratic a cărui esenţă exprimă dezvoltarea bunăstării cetăţeanului, apărarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale şi supravegherea organelor administrative.[8]

 

            3. Desemnarea ombudsmanului

Potrivit literaturii de specialitate şi legilor de organizare şi funcţionare a instituţiei ombudsmanului din alte state, organele care desemnează această instituţie pot fi:[9]

–                      parlamentul;

–                      guvernul;

–                      regele la recomandarea prim-ministrului;

–                      guvernul la propunerea parlamentului;

–                      preşedintele ţării în baza rezoluţiei parlamentului.

Potrivit art.5 din Legea cu privire la avocaţii parlamentari din 17.10.97 din Republica Moldova, propunerile privind candidaturile avocaţilor parlamentari sunt înaintate în Parlament de către Preşedintele Republicii Moldova, de cel puţin 20 de deputaţi ai Parlamentului şi de către Guvern, în decursul ultimei luni a mandatului avocaţilor parlamentari desemnaţi anterior.

În Republica Moldova, potrivit art.5 pct.1, avocaţii parlamentari sunt numiţi în funcţie cu votul majorităţii deputaţilor aleşi. După modul de numire a avocaţilor parlamentari din Republica Moldova, ea face parte din grupa de ţări unde pentru desemnare se cere un cvorum calificativ.

Atât Legea Republicii Moldova cu privire la avocaţii parlamentari, precum şi Constituţiile şi legile altor ţări stabilesc criteriile socio-profesionale la numirea în funcţie a ombudsmenilor:

–         cetăţenia;

–         competenţa profesională;

–         studiile;

–         cunoaşterеa limbii de stat;

–         domiciliul permanent ;

–         capacitatea juridică;

–         vârsta;

–         autoritatea socială.

 

 

  1. Statutul avocatului parlamentar

Statut de avocat parlamentar – drepturile şi obligaţiile persoanei numite în funcţie de avocat parlamentar, precum şi garanţiile ce asigură exercitarea acestora.

Statutul diferă în dependenţă de situaţia în care se află avocatul parlamentar, şi anume: statutul avocatului parlamentar în funcţie; statutul avocatului parlamentar revocat din funcţie; statutul avocatului parlamentar ce a demisionat.[10]

Durata mandatului avocatului parlamentar şi problema realegerii lui prezintă un deosebit interes în stabilirea independenţei avocaţilor parlamentari. În baza literaturii de specialitate de la noi şi de peste hotare, precum şi a legislaţiei altor state, unde există această instituţie, am stabilit că durata mandatului ombudsmanului şi posibilitatea realegerii lui diferă de la ţară la ţară. Conform acestui criteriu, ele pot fi clasificate în ţări ce desemnează ombudsmanul:

–                            pe durata unui singur mandat;

–                            fără a specifica numărul de mandate;

–                            pe un mandat cu dreptul de a fi reales numai o singură dată.

Republica Moldova se atribuie la categoria de ţărilor unde ombudsmanul nu poate fi numit în funcţie mai mult decât pe perioada a două mandate consecutive. Din conţinutul Legii reiese că termenul mandatului avocatului parlamentar este de 5 ani,

În ţara noastră temeiurile de eliberare din funcţie a avocatului parlamentar înainte de termen sunt stipulate în Legea cu privire la avocaţii parlamentari. Potrivit art.9 alin.(1), avocatul parlamentar poate fi eliberat din funcţie înainte de termen în cazul în care Parlamentul exprima moţiune de neîncredere, temeiurile fiind stipulate în art. 26 din aceeaşi Lege: avocatul parlamentar n-a fost corect şi amabil cu petiţionarii; a divulgat secrete de stat şi alte informaţii ocrotite de lege; a divulgat informaţiile confidenţiale, precum şi datele din viaţa personală a petiţionarilor, pe care le-a aflat în urma examinării cererilor; nu s-a abţinut de la acţiuni neconforme cu demnitatea de avocat parlamentar.

Potrivit art.9 alin.(2), moţiunea survine de la Preşedintele Republicii Moldova sau de la un număr de cel puţin 20 de deputaţi din Parlamentul Republicii Moldova. În baza propunerii înaintate, Comisia pentru drepturile omului, minorităţi naţionale şi comunităţi externe prezintă o rezoluţie motivată Parlamentului.

Legea mai prevede un şir de cazuri când avocaţii parlamentari pot fi eliberaţi din funcţie înainte de termen:

–                            din propria iniţiativă;

–                            la atingerea vârstei de pensionare;

–                            la expirarea mandatului în cazul în care acesta nu este reînnoit;

–                            în cazul imposibilităţii de a exercita mandatul din motive de sănătate pe o durată mai mare de timp (mai mult de patru luni consecutiv);

–                            în cazul rămânerii definitive a sentinţei de condamnare a acestuia.

Garanţiile acordate avocatului parlamentar la exercitarea atribuţiilor sale cuprind principiile: incompatibilităţii, independenţei, inviolabilităţii, imunităţii, imparţialităţii, inamovibilităţii.

Incompatibilitatea. Potrivit art. 8 alin.(1) din legea cu privire la avocaţii parlamentari, avocaţii parlamentari nu pot deţine nici o funcţie electivă sau publică, nu pot practica alte activităţi retribuite, cu excepţia activităţii didactice şi ştiinţifice. Aceste dispoziţii legale urmăresc scopul ca avocatul parlamentar să nu fie sustras de la activitatea sa, să facă tot posibilul în exercitarea atribuţiilor sale, fără a fi influenţat din afară. Iar posibilitatea de a cumula funcţia de avocat parlamentar cu activitatea didactică şi ştiinţifică, avocaţii o merită din considerentul că profesorii universitari sunt cunoscuţi în lume prin spiritul lor de independenţă[11].

Datorită principiului incompatibilităţii se respectă şi un alt principiu, cel al imparţialităţii, deoarece ombudsmenii în activitatea lor sunt îngrădiţi de tentaţiile politice. Articolul 8 alin.(2) din lege prevede că avocatul parlamentar nu are dreptul să desfăşoare activitate politică, să fie membru al vreunui partid sau organizaţii social-politice, iar alin.(3) al aceluiaşi articol stabileşte că în decurs de 10 zile de la data depunerii jurământului avocatul parlamentar este obligat să înceteze orice activitate incompatibilă cu statutul său şi să suspende apartenenţa sa la orice partid politic sau organizaţie social-politică.

Conform principiului independenţei, ombudsmenii în activitatea lor sunt independenţi faţă de toate autorităţile publice. Această prevedere este stipulată şi de legislaţia Republicii Moldova în domeniu: avocaţii parlamentari în exercitarea mandatului sunt independenţi faţă de deputaţii Parlamentului, Preşedintele Republicii, autorităţile publice centrale şi locale, persoanele cu funcţii de răspundere de toate nivelurile

Imunitatea are ca scop principal protecţia ombudsmenilor de presiunile exercitate prin acuzări nemotivate, aduse pentru a influenţa, direct sau indirect, modul lui de gândire.

Astfel potrivit art.12 alin.(3) din lege, avocaţii parlamentari nu pot fi traşi la răspundere penală sau administrativă, nu pot fi reţinuţi, arestaţi, percheziţionaţi, supuşi controlului personal fără acordul prealabil al Parlamentului, cu excepţia cazurilor de infracţiune flagrantă.

Potrivit art.12 alin.(1), personalitatea avocatului parlamentar este inviolabilă pe toată durata mandatului, iar alin.(2) al acestui articol prevede că inviolabilitatea avocatului parlamentar se extinde asupra locuinţei şi localului său de serviciu, asupra mijloacelor de transport şi de telecomunicaţie folosite de el, asupra corespondenţei, documentelor şi averii personale.

 

  1. Clasificarea atribuţiilor instituţiei avocatului parlamentar după criteriul material şi teritorial

Competenţa este un ansamblu de atribuţii prevăzut de lege pe care organul de stat este obligat să le exercite. Termenul de competenţă în dreptul public este utilizat pentru a evoca abilitarea unui organ de stat pentru a purta o anumită activitate şi de a fi titular în raporturi juridice de putere[12].

În scopul analizării competenţei instituţiei avocatului parlamentar din Republica Moldova, trebuie să stabilim ce elemente include termenul “competenţă”. Potrivit literaturii de specialitate, termenul „competenţă” cuprinde două elemente constitutive: competenţa teritorială; competenţa materială.[13]

Prin competenţa teritorială se subînţelege totalitatea petiţiilor pe care este în drept să le primească şi să le examineze instituţia avocatului parlamentar (ombudsmanului) de pe un anumit teritoriu. Pentru o mai bună înţelegere a competenţei teritoriale este necesară o cercetare comparativă. Conform legislaţiei mai multor ţări în acest domeniu, după competenţa teritorială ombudsmenii pot fi: naţionali; teritoriali; de ramură (specializaţi).

Ombudsmanul naţional are competenţă generală pe tot teritoriul statului şi prin activitatea lui supraveghează toate serviciile administrative ale statului, persoanele cu funcţii de răspundere de toate nivelurile (Franţa, Polonia, România).

Ombudsmanul teritorialare competenţa de a primi şi a examina plângerile de încălcare a drepturilor omului din teritoriul care este sub jurisdicţia sa. Ombudsmanul teritorial la rândul său poate fi: regional; municipal.

Ombudsmanul regional este competent de a primi plângeri faţă de organele de stat şi persoane cu funcţii de răspundere.

Ombudsmanul municipal (local) este competent de a primi plângeri faţă de organele care sunt subordonate conducerii municipale în limita municipalităţii (Marea Britanie).

Ombudsmanul de ramură (specializat)are competenţa de a examina acele plângeri care se caracterizează prin două criterii: criteriul obiectiv se referă la relaţiile sociale; criteriul subiectiv se referă la cercul de persoane care au dreptul de a depune plângeri sau ale căror acţiune sau acte au fost atacate.

Ombudsmanul de ramură (specializat) are drept scop ridicarea eficacităţii apărării drepturilor omului în anumite domenii ale vieţii sociale sau apărarea drepturilor persoanelor vulnerabile.

Ombudsmanul de ramură (specializat) a cărui competenţă este limitată de criteriul obiectiv cel mai des se specializează în următoarele domenii ale vieţii sociale:

–                    libertatea presei (ombudsmanul public pentru presă – Suedia, Împuternicitul pe problemele informaţiei – Canada);

–                    ocrotirea sănătăţii ( Împuternicitul pe problemele ocrotirii sănătăţii – Marea Britanie);

–                    apărarea drepturilor minorităţilor naţionale (ombudsmanul pentru discriminarea etnică – Suedia );

–                    activitatea antimonopol (ombudsmanul pentru concurenţă – Suedia);

–                    apărarea drepturilor consumatorilor (ombudsmanul pentru consumatori – Suedia);

–                    egalitatea în drepturi (ombudsmanul pentru egalitatea de şanse – Suedia).

–         Ombudsmenii de ramură (specializaţi) a căror competenţă este limitată pe criteriu subiectiv, sunt de două feluri:

–                    ombudsmanul militar (Împuternicitul pe problemele armatei – Germania);

–                    ombudsmanul penitenciarelor (Cercetătorul sistemului de corectare – Canada, ombudsmanul penitenciarelor din statele Micigan, Oregon – SUA). Militarii şi condamnaţii, în conformitate cu statutul lor special, sunt limitaţi în posibilitatea de a-şi apăra drepturile şi necesită o protejare suplimentară.

Republica Moldova de asemenea a creat instituţia avocatului parlamentar (ombudsmanului) la nivel naţional. În calitate de argument serveşte faptul că avocaţii parlamentari examinează plângerile la nivel naţional a cetăţenilor Republicii Moldova, cetăţenilor străini şi apatrizilor care locuiesc permanent sau se află temporar pe teritoriul ei, ale căror drepturi şi interese legitime au fost încălcate în Republica Moldova (art.13 din Legea nr.1349-XIII)[14].

Prin competenţa materială se subînţelege ansamblul de atribuţii procesuale, materiale şi organizatorice cu care este dotată instituţia ombudsmanului. Competenţa materială se extinde asupra unei multitudini de acte juridice, respectiv asupra acelora care au ca obiect, principal sau secundar, drepturi ale omului. Acest lucru este explicabil, de vreme ce însăşi organizarea instituţiei în toate ţările a fost determinată de necesitatea organizării unui control suplimentar asupra actelor autorităţilor publice.

Atribuţiile ombudsmanului diferă de la stat la stat. În unele state atribuţia de control al ombudsmanului se răsfrânge asupra organelor judecătoreşti, asupra penitenciarelor, organelor municipale[15]. În Suedia şi Finlanda instituţia ombudsmanului este în drept să ancheteze persoanele cu funcţii de răspundere care nu-şi îndeplinesc atribuţiile de serviciu sau le îndeplinesc necorespunzător. În toate ţările europene ombudsmanul nu are dreptul de a controla activitatea legislativă. Nu au competenţa de a soluţiona conflicte dintre particulari, o atare atribuţie revenind organelor judiciare.

Întreaga activitate a avocaţilor parlamentari este preconizată pentru a asigura garantarea respectării drepturilor şi libertăţilor constituţionale ale omului de către autorităţile publice centrale şi locale, instituţii, organizaţii şi întreprinderi, indiferent de tipul de proprietate, asociaţiile obşteşti şi persoanele cu funcţii de răspundere de toate nivelurile. Din prevederile Legii nr.1349-XIII/97[16] reiese că sfera de activitate a avocatului parlamentar este destul de largă, ea extinzându-se atât asupra respectării drepturilor constituţionale din sectorul public, cât şi asupra asigurarea respectării acestor drepturi în sectorul privat. Pentru a-şi atinge aceste obiective, legislatorul îi acordă un şir de atribuţii:

–                      primirea şi examinarea petiţiilor cetăţenilor Republicii Moldova, cetăţenilor străini şi apatrizilor care locuiesc permanent în Republica Moldova sau se află temporar pe teritoriul ei, ale căror drepturi, interese legitime au fost încălcate în Republica Moldova;

–                      primirea petiţionarilor în audienţă;

–                      sesizarea autorităţilor publice centrale şi locale, instituţii, organizaţii şi întreprinderi cu diferit capital şi formă de organizare, atât la capitolul solicitării unor informaţii, documente, cât şi la prezentarea unor avize privind repunerea cetăţenilor în drepturile lezate;

–                      poate fi ca mediator între persoanele abuzate şi agenţii care au comis abuzul, în scopul înlăturării încălcărilor depistate;

–                      sesizarea Curţii Constituţionale;

–                      propagarea cunoştinţelor în domeniul apărării drepturilor şi libertăţilor constituţionale ale omului, pregătirea şi difuzarea materialelor informative despre încălcarea drepturilor omului prin intermediul radioului, televiziunii, mas-media[17];

–                      colaborarea cu organizaţiile neguvernamentale care activează în domeniul drepturilor omului;

–                      organizarea şi participarea la seminare, conferinţe, întruniri unde se abordează protejarea mijloacelor de protecţie şi promovare a drepturilor omului[18].

Atribuţiile în dependenţă de scopul lor pot fi grupate în două categorii:

1) atribuţii primare;

2) atribuţii secundare.

Primare sunt acele atribuţii fără de care nu s-ar putea realiza scopul instituţiei, şi anume: de a asigura respectarea drepturilor omului de către autorităţile publice. Aceste atribuţii sunt prevăzute în art.2 al Legii nr.1349-XIII/97: „avocaţii parlamentari contribuie la repunerea în drepturi a cetăţenilor, la perfecţionarea legislaţiei ce ţine de domeniul apărării drepturilor omului, la instruirea juridică a populaţiei prin aplicarea procedeelor menţionate în prezenta lege”.

Atribuţiile secundare reies din atribuţiile primare sau, cu alte cuvinte, sunt nişte procedee prevăzute de lege care sunt puse la dispoziţia avocatului parlamentar în scopul realizării atribuţiilor de bază.


 

[1] Al-Waham I. The Swedish Institution of the Ombudsman. – Stockholm, 1979, p.19.

[2] Stanley A. Ombudsman Readings, note 1970, p.119.

[3]Хаманева H. Уполномоченный по правам человека – защитник прав граждан. – Москва, 1998, с.7.

[4]Cobăneanu S. Cârnaţ I., Instituţia avocatului parlamentar din Republica Moldova, Centrul editoral USM Chişinău 2002, p.3-60

[5] Pickl V. The Protection of Humans Rights by the Austrian Ombudsman. – Viena: Office Volksanwaltschaft, 1990, p.2.

[6] Carlos G. Los Ombudsmen european . – Barcelona: Editura Tibidado, 1996, p.14 .

[7] Хаманева H. Уполномоченный по правам человека – защитник прав граждан. – Moсква, 1998, с.17.

[8]Cârnaţ Teodor.op.cit. p.215-216

[9]Ibedem., p. 216

[10]Cârnaţ Teodor.op.cit. p.218-222

[11] Zubco V. Curtea Constituţională – unica autoritate de jurisdicţie constituţională. – Teza de doctor în drept, Chişinău, 2000, p.89.

[12] Iorgovan A. Dreptul administrativ şi ştiinţa administraţiei. – Bucureşti, 1983, p.66.

[13]Cârnaţ Teodor.op.cit. p.222-236

[14] //Monitorul Oficial al Republicii Moldova. –1997. – nr. 82-83.

[15] Лукашова Е. Общая теория прав человека. – Москва, 1996, с.369.

[16] // Monitorul Oficial al Republicii Moldova. – 1997. – nr.82-83.

[17] // Monitorul Oficial al Republicii Moldova. – 1997. – nr.82-83.

[18] // Monitorul Oficial al Republicii Moldova. – 1998.- nr.22-23.

%d blogeri au apreciat asta: